> 美国挑起的钢铁贸易战的实质-对外经济贸易大学WTO研究

美国挑起的钢铁贸易战的实质-对外经济贸易大学WTO研究

3月21日，美国启动钢铁工业保护最终救济法案，即“201条款”，宣称对进口钢铁的关税提高到30％。此举一出，包括欧盟、日本、韩国、巴西以及中国等相关国家纷纷表示要采取措施积极解决争端。但似乎争端的解决并不是那么容易。美国明明知道自己的行为违反WTO规则，却还执意这么做，有它自己的打算。这次贸易战带给我们的教训和警示作用是非常大的。
3月21日，美国启动钢铁工业保护最终救济法案，即“201条款”，宣称对进口钢铁的关税提高到30％。此举一出，包括欧盟、日本、韩国、巴西以及中国等相关国家纷纷表示要采取措施积极解决争端。但似乎争端的解决并不是那么容易。美国为什么在这个时候作出这一举动，它的来龙去脉、本质、目的和影响如何？我们能怎样应对这一措施？这次“钢铁贸易战”给中国钢铁企业带来哪些刻骨铭心的警示？
美国发起钢铁贸易战是“一箭多雕”
《快讯》：3月21日，美国启动钢铁工业保护最终救济法案，即“201条款”，宣称对进口钢铁的关税提高到8至30％，此举一出，立刻遭到了包括欧盟、日本和中国在内的所有相关国家的反对。您能否谈谈这场沸沸扬扬的钢铁贸易战的来龙去脉？
张汉林：首先，这次美国挑起的全球性钢铁贸易战应该说是美国贸易保护政策的一个具体体现。我们经常说贸易自由化和贸易保护完全是姊妹，从来就没有分开过。所以，从来就没有国家真正实施自由贸易政策，只是在某些领域、某些产品范围内实行贸易自由化，而对另一些比较敏感的、特别是关系到一些与政党、政治利益有关的产品，尤其是与一些特别利益团体相关的产品采取贸易保护政策的可能就多一些。中国加入WTO以后，同样面对国外的贸易保护和贸易自由化的矛盾，可能贸易保护的形式、方式、手段、面貌会发生变化，但是保护本国经济贸易利益的核心和目标，在任何国家和地区都不会改变。
美国挑起这次钢铁贸易战，可以追溯到克林顿后期。1998年和1999年期间，美国钢铁工业的困难就已经显现出来了。克林顿政府当时就通过了《美国钢铁工业振兴法案》。布什上台以后，他竞选的一个很重要的承诺就是也要为振兴美国的钢铁工业服务。去年6月份，美国国会就要求美国国际贸易委员会（ITC）对美国钢铁工业的发展以及由于从其他国家和地区的进口所受到的影响进行调查,最后得出一个结论：美国在履行双边或多边的贸易条约或协定的过程中，从其他国家和地区进口的钢铁产品造成对美国钢铁工业的损害。以这个为理由，布什政府就宣布要实施“201条款”。
《快讯》：如何认识这个“201条款”，它是不是专门针对钢铁工业的？
张汉林：“201条款”实际上是美国1974年贸易法第201条。准确地说，它叫免责条款，或者叫临时性保障条款。该条款规定美国在履行双边或多边的贸易条约或协定义务时，如果从其他国家和地区进口的某一种产品或商品数量增加，并且由此给某一行业造成损害或威胁，就可以援引这个条款。它与专门针对钢铁工业的《美国钢铁工业振兴法案》不同。它是美国国内贸易法中维护美国一些产业利益的重要条款。
其具体保障措施主要有两种手段，第一种是采取数量限制；第二种是重新修改关税或者增加临时性关税。这次美国使用的是第二种手段，增加临时性关税。这种做法是极其典型的贸易保护主义。很显然，它违反了世贸组织的规定。具体表现在以下几个方面：
第一，它不符合世贸组织的保障条款以及《保障协议》，根据世贸组织《1994年关贸总协定》第19条规定，世贸组织成员在履行世贸组织的义务时，如果从其他国家或地区进口的某一种商品的数量、金额大量增加，从而对进口国国内工业造成严重损害或威胁，该进口国有权利采取保障措施。但是采取保障措施的前提必须是原来的进口量比较低，当年的进口数量增加了，而且必须是由于大量进口造成了本国工业的损害。但从美国的情况看，这两种情况都不符合。近几年美国钢铁工业的损害不是因为进口造成的，不是因为履行世贸组织义务造成的，所以美国不应该找世贸组织成员扯皮。
第二，世贸组织成员即使要采取保障措施，也必须事先与相关利益方进行磋商，达成协议并进行补偿，然后在世贸组织的授权下才可以采取保障措施，不是单方就可以做的。
第三，按照世贸组织的规定，你可以采取保障措施，但这种保障措施不能过度。就是说对某种被认为使本国行业受损的产品的关税增加到10％就可以了，绝对不能增收15％。但美国这次绝大部分产品都增收了30％左右，基本上就起到了一个禁止进口的作用。很显然，这个过度措施违反了WTO规则。
《快讯》：既然“201条款”与世贸组织的规则如此相左，而且美国一提出此项措施，立即遭到了包括欧盟、日本和中国在内的所有相关国家的反对。那么布什政府为什么还执意要这样做？张汉林：第一，这是美国国内贸易政治在国际贸易关系中的反映。今年是美国的中期选举年，整个钢铁工业100多万就业人口，其中已经申请倒闭和保护的几大钢铁公司的员工一共将近七八十万，退休的大约有五六十万，这几十万张选票很重要；而且克林顿政府有《美国钢铁工业振兴法案》，是民主党人通过的，那么现在共和党的总统如果不继续保护钢铁工业，就将意味着丢失选票。所以，“201条款”是美国国内政治的需要。
第二，这也是美国国内产业结构调整在新时期的一种反映。美国现在已经从一个制造业占主导地位的经济体完全转向了服务业占主导地位的经济体。这一点对像我们中国这样的发展中国家提出很多的警示：在一国的产业调整和演进的过程中，如果产业的发展不与时俱进，没有以一种全球化的视野去调整产品和产业结构，那就会被淘汰。所以，在服务业经济和后工业社会的文明之下，怎么去保护、扶持“夕阳工业”，怎么去实现“夕阳工业”有效的发展和转型，这不单是美国面临的问题，也是一个世界性的问题。
第三，美国的钢铁工业不是全面出了问题，主要是几大钢铁公司出了问题。这些大钢铁的产品结构转型太慢，包袱太重；而一些中小钢铁公司产品的技术含量很高，中小公司把大公司打得一塌糊涂，在国内市场占有率相当高，这就是美国“夕阳工业”中的“大企业病”。
第四，去年以来，美国经济增长速度放慢，尤其是“9•11”事件之后，国民经济收入大幅度下降，全球经济增长速度趋缓。在这种大背景之下，全球传统的“夕阳工业”的发展更是步履艰难。所以，我们说贸易保护主义向来是与经济增长速度是呈反比的，往往是在经济衰退或严重危机期间贸易保护主义最盛行。
《快讯》：美国这么做究竟能实现什么目的？它是否会为自己的一意孤行付出代价？
张汉林：美国明明知道自己的行为违反WTO规则，却还执意这么做，有它自己的打算。首先，为美国钢铁工业的发展争取了宝贵的时间和空间。这种贸易摩擦发生后，从磋商到最后辩论、听证至少需要9个半月时间，而这期间美国中期选举也结束了。今年第一季度，美国经济开始复苏，《美国钢铁工业振兴法案》中明确提出，要用信息技术改造传统产品，同时全球钢铁业大规模减产，以实现全球钢铁供求相对平衡。美国钢铁公司也要相应地减产，加上以“201条款”堵住的2000多万外国钢材产品的进口，其国内钢铁价格自然会大幅上升。可能还没等到WTO进裁决阶段，美国就已经达到目的，便撤消其“201条款”。如果美国继续坚持下去，等相关国家按照WTO争端解决机制解决这个问题大约需要15个月，到那时美国经济已经复苏，就会主动撤消该条款。总之，他为本国的钢铁业争取了发展的时间和空间。
其次，为美国节省了谈判成本。如果按照正常程序，美国要和世贸组织其他成员进行事前磋商，而现在它是先发制人，然后让其他国家跑到华盛顿去谈判。所以我就提出过一个理念：我们的政府千万要考虑自己的管理成本。这一点美国做得就太聪明了。
第三，美国还有一个很重要的目的，就是钢铁企业乘机将负担扔给了社会。美国共有六七十万退休钢铁工人，为此企业每年要花几十亿。如果直接扔给社会，由国家拨款，除非美国钢铁产品不出口，否则便违反了世贸组织的补贴和反补贴协议，其他国家可以对美国出口的钢铁采取反补贴措施，美国又难受；而启动“201条款”，把钢铁业的包袱扔掉了，钢铁业就又活起来了。
第四，去年多哈会议，布什政府已经承诺积极参加世贸组织新的多边贸易谈判，其中很重要的一点就是修改反倾销协议和反补贴协议中关于倾销、补贴的定义以及损害的判断。但对此，美国钢铁工业坚决反对，因为美国国内现行的反倾销法或关于反补贴的有关规定特别容易让有关行业引用反倾销、反补贴的旗号来打击其他国家和地区。这次美国挑起这场钢铁贸易战后，世贸组织新的谈判马上就要开始了，美国就又将处于有利的地位。
钢铁贸易战对我们的影响究竟有多大
《快讯》：看来，在这种“一箭多雕”的动力之下，美国是轻易不会罢手的。那么，目前受到损害的相关国家是否可以采取一些措施迫使美国取消这一不公平的条款呢？
张汉林：目前来看，发展中国家只能通过WTO的程序来寻求解决争端的办法，但如果美国真的硬耗下去，只对它自己有利。除非世贸组织现在的几十个成员完全协调一致，马上报复美国，但这种可能性很小很小。这要有一个前提条件，就是这些国家高度地团结，然后对美国提出整体的补偿方案，若美国不同意，再联合起来反击它。但现在美国采取的办法是各个击破。所以，在这一点上中国恰恰需要有高度的智慧。
《快讯》：美国提出启动“201条款”后，欧盟、韩国和日本都迅速作出了反应，那么我国采取了哪些措施？不久欧盟也宣布向进口钢材增收30％的关税，这将对我国造成什么影响？
张汉林：欧盟反应比较强烈，第二天马上向WTO提出申述，要进入争端解决程序，日本、韩国、巴西也先后提出同样的要求。我国是作为第三方来参与这次贸易争端解决纠纷的，实际上第三方所享受的权利和直接参与者是一样的。
我一直认为，现在我们来评估这次钢铁贸易战对我们的影响还为时尚早。欧盟已经向美国提出20多亿美元的补偿要求，日本提出将近两个亿，均未得到比较满意的答复。事态如何发展我们还要继续关注。为什么这次欧盟反映比较强烈？实际上欧盟的钢铁工业也存在与美国类似的问题，而它要采取措施也有自己的理由和实力。所以，要分析这次事件的影响，要从直接和间接两方面看，对我们的直接影响不大，只有一亿多美元，但间接影响很严重。如果美国这样的行为在其他国家引起连锁反应，就了不得了。首先，准备进入美国市场的两千多万吨钢材进不了美国了，就要出口到其他国家和地区去，势必包括中国市场；同时，其他国家为了保护国内市场，对我国的钢铁出口又会产生影响。这样的结果可能给我们造成的损失就大了。其次，欧盟作出迅速反应，它的15个成员国货物贸易的进口量占全球总进口量的30％以上，它完全有报复美国的力量，这是其他国家和地区比不了的。这也就是为什么我们要积极建立中国大陆和港澳台之间类似自由贸易区的设想，以增强我们集体对外谈判的力量。
钢铁贸易战给我们带来的警示
《快讯》：不管这次钢铁贸易战结局如何，都对我国产生重要的影响。从这场被称为“加入WTO之后第一战”的贸易大战中，我们可以得到哪些启示或者教训？
张汉林：我认为，这次贸易战带给我们的教训和警示作用是非常大的。我国在1996年已经成为世界第一大钢铁生产国，而遗憾的是，6年快过去了，我们钢铁工业结构调整的步伐是如此之慢！我们虽然是世界第一大钢铁生产国，但也很迅速地成为世界前五大钢铁进口国之一。我们去年钢铁产品进口1700多万吨左右，其中将近1000万吨的钢铁是我们不能够生产的，这对我们来说不可悲吗？特别是我们高喊要保护汽车工业，但汽车用钢板到现在为止，我们没几家钢铁厂能生产！那么，保护了几十年的钢铁工业和汽车工业从何而谈？这里面深刻的问题值得我们反思。
去年12月，经合组织29个成员国作出钢铁减产1亿吨的决定，而我国大多数钢铁公司却考虑进一步增加产量。这说明我们对国际市场没有一个准确的判断。实际上，很多国家都要对我们的钢铁实行反倾销、反补贴起诉，难道与我们自己没关系吗？但很遗憾的是，我们的一些钢铁公司缺乏这种远见和应有的社会责任感。
所以，我讲一个企业或产业的发展一定要与时俱进，一定要根据世界经济发展变化的需要，调整自己的产业政策、贸易政策和国内外市场策略。现在对我国的钢铁工业很重要的一点首先是要调整内销策略，把国内市场守住，做好服务。早在乌拉圭回合谈判中，就曾提出过将来钢铁工业零关税，这是大势所趋，但现在我们没几家企业认识到这一点。
《快讯》：实际上，近年来美国等国家对我们采取的类似的措施不少，从韩国对我们的大蒜等产品实行反倾销，到最近我国的打火机和挡风玻璃遭到反倾销，我们都显得很被动。那么，在应对反倾销以及像这次美国突然启动“201条款”这样的事件上，我们可以采取哪些预防措施以减少损失呢？
张汉林：应对反倾销和其他国家的各种贸易保障机制，特别重要的一点是我们要加强行业协会的出口协调作用。但现在我们很多的行业协会和商会的协调功能太弱，对会员企业做过的服务不足，对会员企业的吸引力和凝聚力都很弱。从这点来看，我们行业协会的工作还需要进一步地加强。像美国的很多行业协会都可以出面为企业说话，比如软件协会要求中国打假，中美知识产权争端就曾是他们挑起来的。所以企业要转变观念，好好研究问题，然后通过行业协会给政府出主意。而现在中国的情况是由政府官员来考虑企业的问题。
第二，我们要组成一些专门的协调委员会，尤其是一些敏感的商品，一定要组成出口联盟。比如，我们的钢铁公司就可以组成出口联盟，对出口价格进行有效地控制。但要真正建立出口联盟，不以企业为核心，绝对做不到。所以必须建立一套有效的淘汰机制，谁违反出口联盟就被请出去。
第三，要建立两个预警机制。一个是出口商品的预警机制，另一个是进口产品的预警机制，主要是进出口量比较大的几个行业，比如钢铁、汽车、农产品，要建立一个对国内的敏感产业损害的预警机制。这个预警机制要包括一系列的指标体系，随时进行监控，并向相关企业提供信息。然后，再针对某种商品分成红、黄、绿几个区域，采取不同的对应措施。
我国在加入世贸组织议定书第16条中明确规定，中国出口产品如果出口增长太快，造成进口国国内工业市场扰乱或威胁的话，进口国可以对我们的产品采取保障措施。这对我们来说，将来出口的压力更大。所以，这更迫使我们要致力于对出口秩序的维护，必须把它纳入到整个市场经济秩序治理工作中。因为现在我们越来越多的企业有外贸进出口权了，如果它们一乱来，我们国内生产企业的日子都不好过。所以我们不应光看到现在已经存在的市场经济问题，而更要看到加入WTO以后市场经济秩序构建过程中可能出现的诸多问题。 
 
（《中国经济快讯周刊》,孙弢）